La fabrique des administrations municipales de la sécurité à Lyon, Nice, Rennes et Strasbourg (1995-2020). Entretien avec Audrey Freyermuth

Maître de conférences en science politique à Sciences Po Aix et chercheuse au Laboratoire Mesopolhis, Audrey Freyermuth a publié en septembre 2023 l’article “Comment se font les administrations municipales de la sécurité. Expertise, sécurité et politique locale à Lyon, Nice, Rennes et Strasbourg de 1995 à 2020”, paru dans la revue Gouvernement et Action Publique (Presses de Sciences Po), 2023/3 Vol 12,  coordonné par Mathilde Darley, Anthony Amicelle et Jacques de Maillard.

 

De quelle interrogation part l’écriture de cet article ? Dans quel contexte scientifique, social et politique s’inscrit-t-il ?

 

Audrey Freyermuth: Cet article s’inscrit dans un numéro de la revue Gouvernement et action publique consacré à l’analyse des relations entre expertise et politique, et entre savoir et pouvoir en matière de sécurité. Ma contribution interroge comment les dynamiques de la compétition politique locale contribuent à la légitimation ou à la disqualification de différents savoirs et savoir-faire dans le gouvernement municipal de la sécurité. Cette question se situe dans le prolongement d’une thèse¹ que j’ai soutenue en 2009 à l’Université de Strasbourg sur la constitution de la sécurité en catégorie d’intervention municipale, à une période où les recherches sur la politisation de la sécurité dans les villes étaient relativement nombreuses. Alors pourquoi remettre sur le métier ces questions déjà abondamment traitées ?

Premièrement, parce que l’invitation à réfléchir à l’articulation entre expertise et politique amène à éclairer sous un jour nouveau le déploiement de la vidéosurveillance et le développement des polices municipales auxquels peu de communes ne semblent échapper aujourd’hui. Parfois présentées (trop) simplement comme une adaptation des politiques publiques aux menaces, ces transformations doivent être étudiées au regard des conditions sociales, politiques et bureaucratiques qui les rendent possibles. Dans cet article, je propose donc de comparer dans le temps et dans l’espace la manière dont se créent et se recomposent les administrations municipales dédiées à la sécurité, pour comprendre les dynamiques à l’œuvre dans le développement des politiques sécuritaires municipales.

Deuxièmement, cette réflexion permet plus précisément d’analyser les politiques municipales de sécurité au prisme des rapports qu’entretiennent les acteurs locaux aux savoirs et aux savoir-faire dont les professionnels de l’ordre (policiers et gendarmes notamment) sont les dépositaires. Comment expliquer que de nombreuses villes recrutent aujourd’hui d’anciens gendarmes ou policiers pour encadrer les politiques municipales de sécurité ? A l’inverse, quelles logiques politiques et bureaucratiques aboutissent au rejet de cette forme d’expertise, comme à Rennes, seule municipalité de notre terrain d’enquête à ne jamais avoir recruté d’anciens professionnels de l’ordre à la tête des services dédiés à la sécurité ? Ces questions conduisent à examiner les ressorts politiques de la définition des expertises légitimes dans le traitement municipal de la sécurité.

 

Quelles logiques sous-tendent le choix des quatre villes étudiées ?

 

AF: La question du choix des villes me semble importante dans la mesure où l’approche comparative se situe au cœur de mon analyse. J’ai commencé à travailler sur Strasbourg pendant mon master au début des années 2000 à un moment où l’insécurité était érigée en enjeu politique majeur s’étant cristallisé sur le cas des voitures brûlées pendant le nouvel an. J’ai alors mis en lumière l’importance des dynamiques du jeu électoral dans des configurations politiques très instables.

L’idée de ma thèse a été de sortir de cette monographie strasbourgeoise pour mettre l’hypothèse du rôle structurant des dynamiques du jeu politique à l’épreuve de la comparaison, dans le temps et dans l’espace, en vue de comprendre comment la sécurité se constitue en catégorie d’intervention municipale et la façon dont elle s’institutionnalise.

 

Le choix des cas comparés repose donc sur des critères discriminants qui, sans être explicatifs en soi, permettent de dégager des terrains d’enquête dont la confrontation fait émerger des variables explicatives.

 

J’ai donc choisi les cas en combinant les critères de la couleur politique (gauche-droite) et de l’histoire politique (stabilité-alternance), ce qui m’a conduit à retenir quatre villes de plus de 200 000 habitants : d’une part, Rennes et Nice, deux villes marquées par la stabilité des résultats électoraux respectivement favorables à la gauche et à la droite, d’autre part, Strasbourg et Lyon caractérisées par des alternances partisanes multiples. Le croisement de ces variables dans le temps (1983-2001) et dans l’espace permet de multiplier les configurations politiques dans lesquelles le traitement municipal de la sécurité peut être observé. Je compare finalement moins des villes dont il s’agirait de contraster les expériences en matière de politisation de l’insécurité, que des configurations politiques plus ou moins asymétriques ou instables marquées par la plus ou moins forte domination d’un camp ou d’un autre.

 

Quel rôle jouent les maires dans la création de ces administrations municipales de la sécurité ?

 

AF: Tanguy Le Goff ² a mis en lumière un paradoxe majeur : en France, les polices urbaines sont étatisées depuis le régime de Vichy et les polices locales ont donc très peu de marge de manœuvre. Pourtant, on voit se multiplier les initiatives des maires qui invoquent leur rôle en matière de sécurité en s’appuyant sur une loi de 1884 relative au maintien de la tranquillité et de la salubrité publique. Ce paradoxe invite donc à analyser comment les maires s’approprient ce rôle en matière de sécurité. Et en cette matière comme ailleurs, les rôles politiques ne sont ni univoques ni figés. Leur définition fait l’objet de luttes et les prescriptions qui en découlent sont le fruit de jeux et d’ajustements multiples selon leurs conditions d’exercice.

Votre question appelle également deux remarques de ma part. D’abord, il faut se garder d’héroïser ou de personnaliser l’analyse en envisageant la création d’une administration, même municipale, comme le fruit de la volonté individuelle d’un élu. Mes recherches montrent plutôt la façon dont la création de ces administrations est le produit de configurations politiques spécifiques, c’est-à-dire d’un état des relations entre des acteurs pluriels (politiques, administratifs, médiatiques, experts…) aux ressources asymétriques qui rend possible une recomposition de l’administration municipale.

Ensuite, le regard porté sur la création de ces administrations gagne à être resitué dans l’espace des relations entre les acteurs locaux et ceux du ministère de l’intérieur. A titre d’exemple, ce dernier déploie depuis 2007 des mesures incitant les autorités municipales à développer la vidéosurveillance en conditionnant l’octroi de certains financements à l’installation de caméras.

 

De quelle manière le jeu politique local va influer sur la création plus ou moins tardive de ces nouvelles administrations municipales de la sécurité et leur organisation ?

 

AF: La comparaison des processus d’institutionnalisation de la sécurité à Lyon, Nice, Rennes et Strasbourg entre 1995 et 2020 met en lumière des décalages dans la création des services municipaux dédiés à la sécurité et les modalités de leur déploiement. Ce constat nous incite à tenter de comprendre la contingence de la « mise en administration » municipale de la sécurité en portant l’analyse sur les dynamiques endogènes aux institutions municipales. Que ce soit à Strasbourg en 1999, à Lyon en 2000, à Nice en 2008 ou à Rennes en 2012, la création d’un service dédié à la sécurité ou à la tranquillité publique se fait dans des configurations politiques locales marquées par des recompositions au sein des majorités locales. Sans nier la contrainte que peuvent exercer des facteurs extérieurs au jeu politique municipal comme des épisodes de violences, des plaintes relatives à des nuisances, des politiques étatiques incitatives, etc., la comparaison des configurations politiques dans lesquelles émergent les directions « sécurité » et « tranquillité publique » fait apparaître l’importance des luttes inter et intrapartisanes qui sont motrices dans la fabrique d’une administration municipale de la sécurité. La création et le peuplement des services dédiés à la sécurité, selon les configurations locales, peuvent contribuer à désamorcer les critiques formulées par l’opposition sur le thème de la sécurité, à se démarquer d’un prédécesseur ayant peu investi cette thématique, ou encore à entretenir les fidélités électorales et à fabriquer symboliquement « le changement politique ».

 

Comment le contexte politique local influe-t-il sur le recrutement des nouveaux agents ? Quelles compétences vont être valorisées ?

 

AF: Un angle sur lequel je voulais vraiment travailler dans cet article est la manière dont les administrations municipales se (re)composent à travers l’étude du recrutement des agents en leur sein. Cela permet d’appréhender ces recrutements comme un mode de définition et de sélection des formes d’expertise légitimes dans différentes configurations politiques locales. Plus encore, cette approche met à l’épreuve l’hypothèse selon laquelle les dynamiques de la compétition politique agissent non seulement sur la naissance des administrations municipales mais aussi sur leur peuplement et leur fonctionnement plus routinier.

Et là encore, la comparaison est très heuristique. A Nice, Strasbourg et Lyon, les acteurs municipaux font appel à des professionnels de l’ordre (gendarmes ou policiers) pour encadrer le traitement de la sécurité. A Rennes, à l’inverse, les responsables municipaux évitent le recours aux savoirs et savoir-faire policiers en s’appuyant sur d’autres formes d’expertise sociale ou universitaire. Il ne s’agit pas tant de se demander si tout le monde fait la même chose ou non, s’il y a standardisation ou différenciation mais plutôt d’étudier comment et à quelles conditions l’institutionnalisation de la sécurité se fait au sein des villes. La sélection des formes d’expertise légitimes à travers le recrutement des agents constitue ainsi une manière d’ajuster la sécurité aux configurations politiques locales.

Rennes est ainsi la seule ville étudiée dans laquelle les agents municipaux revendiquent ne pas vouloir s’appuyer sur les professionnels de l’ordre pour penser et mettre en œuvre les politiques municipales de sécurité. Comment l’expliquer ?

Cela tient au fait que les trajectoires des responsables en charge de la sécurité les socialisent à distance des professionnels de l’ordre. Dans cette ville, l’adjoint à la sécurité est un ancien sociologue, chargé de recherche au CNRS, qui a travaillé sur l’éducation populaire. Quant au directeur de la tranquillité publique et de l’action territoriale, il s’agit d’un administrateur territorial qui défend la spécificité de l’administration territoriale mise au service d’une ingénierie municipale de la sécurité différenciée de la police nationale et ajustée au cadre politique fixé par les élus.

En outre, les édiles locaux considèrent que le recrutement d’un ancien membre de la police nationale à la tête de la police municipale serait incompatible avec « une politique de sécurité de basse intensité » que leur impose la configuration politique locale. Ils sont donc plutôt enclin à recruter des agents  issus d’une formation juridique et sociale.

 

Certains élus peuvent paraître pris en tenaille entre une injonction de l’Etat à mettre en place la vidéosurveillance, et la configuration politique dans laquelle ils se trouvent. Comment parviennent-ils à résoudre ce conflit ?

 

AF: Certains élus, de droite comme de gauche, sont plutôt des défenseurs du développement de la vidéosurveillance, comme Gérard Collomb à Lyon, Roland Ries à Strasbourg et Christian Estrosi à Nice. La question se pose effectivement pour les élus qui ne perçoivent pas le développement de la vidéosurveillance comme une ressource politique. C’est le cas notamment à Rennes dont les élus sont pris dans un jeu d’incitations étatiques fortes à développer la vidéosurveillance et les polices municipales. Les responsables de la sécurité de cette ville expliquent se voir adresser cette injonction à chaque rencontre avec un préfet ou son adjoint !

Le développement de la police municipale et de la vidéosurveillance qui va être justifié comme une réponse à la demande de sécurité des habitants est donc également le fruit de la contrainte que le ministère de l’Intérieur, par la conditionnalité des financements et l’augmentation des effectifs de police nationale, fait peser sur les acteurs locaux, devenant, de fait,  les agents de la mise en œuvre de la politique gouvernementale. Par exemple, une des conditions pour obtenir des financements dans le cadre des contrats de prévention de la délinquance est le développement de la vidéosurveillance et l’augmentation des effectifs de police municipale. L’idée d’une municipalisation généralisée de l’enjeu sécuritaire peut donc être relativisée, puisqu’ on observe clairement un gouvernement étatique des politiques municipales.

Pour autant, la mise en œuvre des orientations gouvernementales ne peut se faire qu’en ajustant cette injonction à la configuration politique locale. A Rennes, les élus sont pris entre d’un côté, les pressions du ministère de l’intérieur et les critiques de l’opposition local LR et LREM les poussant à développer la vidéosurveillance et de l’autre côté, la coalition de gouvernement avec des partenaires EELV, très hostiles à la vidéosurveillance. C’est par le recours à une forme d’expertise critique s’appuyant sur les sciences sociales que les élus locaux ont domestiqué et négocié ces injonctions contradictoires dans les années 2010. Le développement de la vidéosurveillance est ainsi beaucoup moins intense à Rennes qu’à Nice, Lyon ou Strasbourg. Les enquêtes évaluatives préalables sont confiées non pas à des cabinets de conseil en sécurité, ou aux experts du ministère de l’Intérieur, mais à des universitaires ouvertement critiques de ces dispositifs et promouvant par la science leur usage mesuré. Ce recours aux sciences sociales permet de mettre à distance la doctrine d’Etat pour ménager une bonne relation avec les partenaires Verts et se conformer à l’histoire politique locale.

 

Entretien et article réalisés par Brunehilde Endelin

 

1. Freyermuth, Audrey, 2009, Les facteurs locaux de la question sécuritaire. Neutralisation et saillance d’un problème politique, Une comparaison des villes de Lyon, Nice, Rennes et Strasbourg, 1983-2001, Université de Strasbourg
2. Legoff, Tanguy. Les maires : nouveaux patrons de la sécurité ? Etude sur la réactivation d’un rôle politique, Presses universitaires de Rennes, Rennes, septembre 2008.

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